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包海山(鄂尔多斯学研究)

茫茫沧海望无边,飞入群山浪惊天。奇思妙想动天地,容纳万象包海山。

 
 
 

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蒙名道日那,汉意东方,又非常喜欢东方第一圣人老子的道学, 于是自称东方老道。姓名包海山,诗曰: 茫茫沧海望无边,飞入群山浪惊天。 奇思妙想动天地,容纳万象包海山。

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构建鄂尔多斯市财政支出绩效评价体系初探(夏博)  

2017-01-21 18:04:46|  分类: 中国地方学 |  标签: |举报 |字号 订阅

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         构建鄂尔多斯市财政支出绩效评价体系初探
       财政管理包括收入管理和支出管理。不同的经济发展阶段,不同的财政收支发展状况,财政管理的侧重点有所不同。“十五”以来,尤其近年来,随着我市经济快速健康的发展,财政收入规模不断扩大,以及公共财政框架逐步构建,支出管理问题便日渐显现出来,客观上必然要求强化支出管理与监督,增强财政支出绩效评价功能,建立“合规、安全、高效”的财政支出管理机制。
        一、建立财政支出绩效评价体系的重要性
       (一)绩效评价评述
       绩效评价(PerfonnanceEvaluation),其核心是强调财政支出管理中的目标与结果及其结果有效性的关系。具体而言,是指运用科学、合理的评价方法,对照统一的评价标准,按照绩效的内在原则,设置、选择合适的评价指标体系,对财政支出过程及其效果(包括经济效益、社会效益及可持续发展等)进行客观、公正的衡量比较和综合评判。 
       2001年,财政部提出“积极探索建立财政支出绩效评价体系”的工作思路,先后在湖北、湖南、河北、福建等地进行了绩效评价工作试点,并取得了一定成效。具体表现在:一是合理配置资源,优化支出结构,进一步规范财政资金的分配使用;二是转变部门职能,提高政府行政效能,增加公共支出透明度,提高公众对政府的信任度;三是能够对社会关注、金额较大、关乎国计民生的重大项目的运行过程与效率及时跟踪问效,促进重点项目建设与管理。有鉴于此,构建财政支出绩效评价体系就凸显出其必要性和重要性。
      (二)建立绩效评价体系的必要性
       随着我市财政改革的不断深入,建立科学的财政支出绩效评价体系,对于政府加强宏观管理,提高财政资金运行效率,增强政府公共支出约束和激励,完善公共财政体制具有重要意义。 
       1.有利于提高预算管理水平
       财政部门、主管部门及单位在绩效评价实施过程中,将评价目标分解为一些定性和定量指标,进行比较分析各绩效目标的执行情况及最终完成情况。而由此得来的评价结果是核定主管部门或项目单位预算的重要参考依据。对绩效评价优秀的项目给予适当表彰,并在下年度安排预算时给予优先考虑;对绩效评价不合格的项目要进行通报,在下年度安排预算时要从紧考虑。通过绩效评价,对财政支出的经济性、合规性、效率性及效果性进行客观、合理的评价,为财政部门编制预算、合理安排支出提供科学依据,促进政府支出行为的规范化、科学化。 
       2.有利于公共财政框架的构建
       公共财政必然要求政府提供的公共资源使用要以最低成本取得最大效益,最大限度满足社会公共需要。经济是财政的基础。近年来,我市经济持续快速增长为构建公共财政体制提供了坚实的物质基础。无疑,政府的可用财力多了,支出重点就能够优先投向事关人民群众切身利益的三农三牧、社保、教育、文化、科技等民生领域。2006年,我市“三农三牧”支出为 121375万元,农村牧区新型合作医疗支出为 3482万元,惠及农牧民 76万元。率先将义务教育保障范围由农村牧区扩大到了城镇,经费保障总额支出为 9477万元,受惠学生 16.3万人。公共卫生事业支出 24696万元,重点建立和完善公共卫生体系,等等。通过绩效评价,可以合理优化财政资源配置,提高财政资金使用效益,解决事关人民群众切身利益的根本问题,进而真正解决财政资金供给中存在的“缺位”与“越位”现象。 
       3.有利于创新财政支出监督方式
       绩效评价作为财政管理的组成部分和有效手段,是对财政投入的成本和效益进行科学的衡量与比较,来判断财政支出管理水平,引导和规范财政支出行为,提高财政资金安排的科学性,促进财政支持社会经济等各项事业的发展。通过绩效评价,可以建立财政部门、主管部门、项目单位的内部控制、约束机制,牢固树立“效益”和“责任”观念,逐步健全和完善财政支出绩效自我监督管理机制,确保专项资金专款专用。
       二、财政支出绩效评价体系的构建
      (一)原则 
      1.统一领导原则。评价工作由各级政府统一领导,财政部门统一组织,主管部门和单位具体组织实施。 
      2.分类管理原则。财政部门、主管部门和单位可根据评价对象的部门、行业、项目特点,制定分类的绩效评价办法。 
      3.客观公正原则。从评价对象的实际出发,实事求是、公平合理的开展财政支出绩效评价。 
      4.科学规范原则。按照规范的程序,采用定性与定量相结合的评价方法,科学、准确地评价支出的绩效情况。
      (二)建立财政支出绩效评价的制度规范
      绩效评价是一项涉及面广、政策性强、工作量大、内容复杂的系统工程,无论是评价工作的组织实施,还是评价结果的具体应用,都必须遵循一定制度规范,并将该制度纳入财政管理制度范畴。一是研究制定财政支出绩效评价工作的管理办法,对评价工作的对象、范围和内容、方法、指标和标准的设置、组织实施、程序及结果的运用等做出总体规范,以指导和规范全市的绩效评价工作;二是各部门和各单位结合各自的特点,研究制定适合本部门开展评价工作的具体实施细则,进一步补充和完善绩效评价管理办法;三是建立健全相关绩效监督制度,对财政支出的各有关责任人进行有效制约和监督。
      (三)建立科学、合理、规范的方法、指标体系 
       1.选择合理的财政支出绩效评价方法
       财政支出范围的广泛性和复杂性决定了财政支出绩效评价方法的多样性。目前可以借鉴的评价方法有比较法、因素分析法、公众评价法、成本效益分析法等,在实际应用过程中,根据不同的绩效目标可采用一种或多种评价方法,确保评价结果客观、公正。 
       2.建立科学的财政支出绩效评价指标
       科学、完整、规范的财政支出绩效评价指标体系,是开展财政支出绩效评价工作的重要手段。绩效评价指标是衡量和评价财政支出经济性、效率性和有效性的载体。根据财政支出的特点与实际,要对财政支出进行科学分类,以此设计不同的指标体系。如可以划分为经济建设、支农支牧、教育、科学、社保等类别。 
       3.建立财政支出绩效评价标准
       绩效评价的标准是衡量和判断财政支出绩效的基本准绳和客观依据,是确保评价结果客观公正的基准尺度,可分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准等类型。
      (四)建立财政支出绩效评价的组织实施机制
       绩效评价工作应由财政部门、主管部门和项目单位分级组织实施。各部门同时要组织相关专业人员,成立相应的评价管理工作机构,统一领导和管理绩效评价工作,使财政支出绩效评价逐渐走向制度化、规范化和法制化。
       1.财政部门负责绩效监督组织管理,制定财政支出绩效监督管理制度、办法和操作规范,指导、监督、检查绩效评价工作。并且根据年度部门预算安排和部门计划,编制全市绩效评价工作计划,并有重点选择重大项目直接组织实施评价工作。 
       2.主管部门应认真编报年度项目评价计划,组织实施好评价工作;指导、监督、检查所属项目单位的绩效评价自评工作,督促项目单位及时报送自评报告。 
       3.项目单位依据财政部门绩效评价的统一部署和绩效评价管理制度,认真开展绩效评价自评工作。
       (五)重视财政支出绩效评价结果的应用
       绩效评价结果是核定主管部门或项目单位预算的重要参考依据。对绩效评价优秀的项目给予表彰,并在安排预算时给予优先考虑;对绩效评价不合格的项目要进行通报,在安排预算时要从紧考虑,并提请审计、监察等部门对项目执行情况进行重点检查和事后审计。同时依据绩效评价结果,财政部门对项目的后续资金拨付提出处理意见,并报市政府审定后酌情调整支出预算。对于跨年度项目,财政部门依据项目绩效评价结果,提出后续资金安排或拨付意见。
       三、构建财政支出绩效评价体系的几点建议
      (一)建立健全财政支出绩效评价的制度体系
       在充分借鉴国外及一些省市先进做法的基础上,制定出适合我市实际情况的制度体系,从制度上明确绩效评价的对象、原则、内容、指标与标准、程序、组织方式及结果运用等。同时随着各项评价工作的展开,制定相应的细则和办法,逐步建立和完善绩效评价的制度规范,从制度上保障评价工作的开展。
      (二)提高认识,强化绩效评价观念
       统一思想,提高认识,是有效开展绩效评价的基础。一是要加大宣传,明确开展此项工作的重要性和紧迫性;二是各部门要强化绩效评价的政策和业务培训,增强全员绩效评价观念,不断提高业务水平,建设一支具有专业水平的绩效评价队伍。
     (三)加强组织领导、建立协调工作机制
      领导重视,组织协调是有效开展绩效评价的重要保证。绩效评价由各级政府统一领导,财政部门统一组织,主管部门、单位分级实施。各部门、各单位要加强领导、密切协作、相互配合,切实做好沟通协调工作,保证不同部门、不同单位的信息畅通。对于财政部门内部各业务科室,可根据工作分工和评价对象的特点,制定各项财政资金评价补充办法。
     (四)坚持“由点及面、先易后难、逐步推行”的原则
      财政绩效评价工作政策性强,涉及面广,业务性突出,操作难度大。因此,评价工作应该按照“由点及面、先易后难、逐步推行”的原则组织实施,根据部门实际情况,合理选择绩效评价试点项目,通过试点不断总结和积累经验,逐步建立和健全有关工作制度和管理办法,逐步检验和完善评价指标和标准体系,积极稳妥地推进财政资金绩效评价。
      (五)建立财政支出绩效评价基础数据库
       “金财工程”的实施,为建立绩效评价数据库提供了现实可能。今后,逐步建立完整的绩效评价指标体系和基础资料数据库,使项目的绩效目标能够量化、具体化,为评价各类项目的绩效提供技术支撑。
        四、结语
       总之,绩效评价是市场经济条件下公共支出管理发展到一定阶段的客观选择,是监督和改进日常管理的重要考评依据。但这一过程是长期的、渐进的,是一项系统工程。
       只有认真做好绩效评价工作,不但可以对财政支出的结果进行分析评价,判定各项支出是否合理、有效,进一步强化财政支出管理,优化财政支出结构,建立科学、规范、高效的财政资金分配和管理体系,为全市经济社会又好又快发展保驾护航。还可以建立从预算编制、执行及使用全过程的跟踪问效制度,提高财政资金使用效益和效率。
        作者:夏博,鄂尔多斯市财政局
        原载《鄂尔多斯学研究》2007年第3期 
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